I.
Mit Schreiben vom 27. April 2012 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Verlängerung des ihr erteilten, bis 30. Juni 2012 gültigen Parkausweises mit dem Eintrag „wechselnde Kennzeichen“ für den Zeitraum 2012/2013. Sie habe, wie im Vorjahr, ein eigenes Fahrzeug vorübergehend angemeldet. Da sie wechselnde Fahrzeuge nutzen müsse, benötige sie einen Parkausweis für Anwohner der G.-straße mit dem Eintrag „wechselnde Kennzeichen“. Dem Antrag fügte sie vier Schreiben von Fahrzeuginhabern bei, die bestätigten, dass sie ihr Fahrzeug bei Bedarf von Zeit zu Zeit zur Verfügung stellten. Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 ergänzte sie, der vorgelegten Versicherungsbestätigung könne entnommen werden, dass sie ihr eigenes Kraftfahrzeug nur in der Zeit von April bis Oktober eines Jahres nutze. Das Auto sei ein reines “Sommerauto“, es habe nur einen winzigen Kofferraum und stehe meist in einer Garage. Sie benötige nur sehr selten den Parkausweis, meist für verschiedene Fahrzeuge, um Dinge zu transportieren. In der vorgelegten Versicherungsbestätigung ist als nächtlicher Stellplatz eine Einzel-/Doppelgarage angegeben.
Mit Bescheid vom 20. Juni 2012 lehnte die Beklagte die Erteilung des beantragten Bewohnerparkausweises ab. Begünstigt werden könne nur der Personenkreis, der von der Parkraumnot am stärksten betroffen sei. Rechtlich nicht zu beanstanden sei es folglich, wenn die Verkehrsbehörde einem Bürger mit Stellplatzmöglichkeit keinen Parkausweis erteile. Ein besonderer Härtefall sei grundsätzlich nicht erkennbar, wenn private Stellflächen zur Verfügung stünden. Auch der Umstand, dass die Anzahl der der Klägerin zur Verfügung stehenden Fahrzeuge die Anzahl der vorhandenen Stellflächen auf Privatgrund übersteige, vermöge noch keinem besonderen Härtefall zu begründen. Diese Situation stelle sich eher als “Luxusproblem“ dar. Es sei der Klägerin zuzumuten, gegebenenfalls weitere Fahrzeuge auf einen öffentlichen Parkplatz zu verbringen.
Am 25. Juni 2012 schickte die Klägerin ihr Schreiben vom 15. Juni 2012 mit dem Bemerken “privater Stellplatz nur im Winter!“ an die Beklagte. Die Beklagte teilte ihr mit Schreiben vom 26. Juni 2012 mit, die dargelegten Gesichtspunkte ließen keine grundlegende Neubewertung der Sachlage zu. Einen außergewöhnlichen Härtefall vermöge die Beklagte nicht zu erkennen.
Die Klägerin erhob Klage zum Verwaltungsgericht München und beantragte,
den Bescheid der Beklagten vom 20. Juni 2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin den beantragten Bewohnerparkausweis G.-straße “wechselnde Kennzeichen“ bis 30. Juni 2013 zu verlängern.
Sie verfüge seit mehreren Jahren über einen Parkausweis mit der Eintragung “wechselnde Kennzeichen“. Es liege bei ihr ein Ausnahmefall vor. Sie habe verschiedene Bekannte, die ihr tageweise bzw. maximal für zwei Tage ihr Fahrzeug zur Verfügung stellten. Wann dies sei, werde im Einzelfall abgesprochen. Grundsätzlich habe die Klägerin ein eigenes Fahrzeug von April bis Oktober vorübergehend angemeldet. Die Möglichkeit, das Fahrzeug auf einem Privatparkplatz abzustellen, bestehe nicht. Der Stellplatz sei zum 31. Juli 2012 gekündigt worden.
Die Beklagte beantragte Klageabweisung. Sie habe bei der begehrten Entscheidung einen Ermessensspielraum, den sie restriktiv ausüben müsse. Die Ausnahme sei tatsächlich nur für wirklich außergewöhnliche Fälle vorgesehen, z. B. für Testfahrer, die nachweislich von ihrem Arbeitgeber regelmäßig verschiedene Fahrzeuge zur Verfügung gestellt bekämen. Dagegen erhielten Bewohner, die vorgäben, Fahrzeuge aus dem familiären Umfeld zur Verfügung gestellt zu bekommen, den Eintrag „wechselnde Kennzeichen“ regelmäßig nicht. Dem stehe die Befürchtung eines Missbrauchs durch Weitergabe des Parkausweises entgegen. Diese Befürchtung gelte insbesondere, wenn ein privater Stellplatz zur Verfügung stehe und fremde Fahrzeuge scheinbar nur sporadisch in Anspruch genommen würden. Im konkreten Fall werde auch nur die gelegentliche Benutzung der Fremdfahrzeuge bestätigt.
Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom 13. März 2013 ab. Die ablehnende Entscheidung der Beklagten vom 20. Juni 2012 erweise es sich als rechtmäßig. Die Eintragung eines Fahrzeugs, das nicht auf den Antragsteller zugelassen sei, sei nur dann möglich, wenn es nachweislich von ihm dauerhaft genutzt werde. Eine sporadische Nutzung eines fremden Fahrzeugs sei nicht ausreichend. Nur für gewerbliches Car-Sharing gelte etwas anderes, nicht jedoch für ein privates Car-Sharing. Hier dürfe differenziert werden. Bei der hier streitgegenständlichen Fallgestaltung wäre einem Missbrauch Tür und Tor geöffnet.
Zu Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung trägt die Klägerin vor, die gelegentliche Nutzung von Fahrzeugen der Bekannten durch sie stelle kein faktisches Car-Sharing dar. Letztlich möchte die Klägerin nur gelegentlich tageweise die Fahrzeuge von verschiedenen Bekannten nutzen. Eine Missbrauchsgefahr durch Überlassung des Parkausweises an Dritte bestehe nicht. Die Bekannten der Klägerin hätten gar kein Interesse, in dem Lizenzgebiet der Klägerin zu parken. Die Erteilung von Parkausweisen ohne Kennzeicheneintrag sei nach der Verwaltungsvorschrift in begründeten Einzelfällen möglich; diese müssten individuell begründet werden. Es bestünden daher ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils, auch weise die Rechtssache eine besondere Schwierigkeit in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht auf und sei von grundsätzlicher Bedeutung. Die pauschale Ablehnung mit der Begründung, es bestehe Missbrauchsgefahr, wenn sich Anwohner Privatfahrzeuge liehen, genüge dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht.
Die Beklagte wies in der Erwiderung darauf hin, dass der Antrag der Klägerin mit Bescheid vom 20. Juni 2012 aufgrund des vorhandenen privaten Stellplatzes abgelehnt worden sei. Dass die Klägerin über den eigenen Stellplatz verfüge, sei der Beklagten bis zur Erklärung der Klägerin vom 15. Juni 2012 nicht bekannt gewesen. Der Eintrag „wechselnde Kennzeichen“ sei nach ständiger Verwaltungspraxis nur für diejenigen Fälle vorgesehen, in denen ein Bewohner nachweislich über ständig wechselnde Fahrzeuge verfüge. Gerade dadurch, dass die Klägerin die fremden Fahrzeuge und damit den Parkausweis hier nur gelegentlich und tageweise benötige, werde sie im Übrigen frei, ihren Parkausweis an Dritte weiterzugeben.
Das Gericht wies die Klägerin mit Schreiben vom 4. Februar 2014 darauf hin, dass sich die Hauptsache - Verlängerung des Parkausweises bis zum 30. Juni 2013 - durch Zeitablauf erledigt habe und die Verpflichtungsklage damit unzulässig geworden sei.
Die Klägerin beantragte daraufhin mit Schriftsatz vom 13. März 2014,
die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin den beantragten Parkausweis bis 30. Juni 2015 zu verlängern.
Der Klägerin sei es nicht nur um die Verlängerung um ein Jahr gegangen, sondern um eine jährlich wiederkehrende Verlängerung des Parkausweises.
Die Beklagte stimmte der Klageänderung mit Schriftsatz vom 2. April 2014 zu. Auf Bitte des Gerichts, die Akten zum geänderten Klageantrag (Antrag für den neuen Genehmigungszeitraum) vorzulegen, erklärte die Beklagte mit Schriftsatz vom 20. Mai 2014, ein besonderer Folgeantrag für den nachfolgenden Genehmigungszeitraum sei nicht eingereicht worden.
Mit Schreiben vom 11. Juni 2014 stellte die Klägerin bei der Beklagten einen Antrag auf Erteilung eines Parkausweises mit dem Eintrag „wechselnde Kennzeichen“ für die Jahre 2014 ff., über den die Beklagte noch nicht entschieden hat.
Mit Schreiben vom 11. September 2014 wies das Gericht die Beteiligten darauf hin, dass eine Klageänderung im Berufungszulassungsverfahren nach allgemeiner Meinung nicht zulässig sei. Der Streitgegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens sei die Verlängerung des Parkausweises bis 30. Juni 2013 gewesen.
Die Klägerin vertrat mit Schriftsatz vom 29. September 2014 die Meinung, der Streitgegenstand ändere sich letztlich nicht, da jeweils immer eine Verlängerung für das darauf folgende Jahr beantragt werde. Rein vorsorglich werde hilfsweise beantragt,
festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet gewesen sei, den Parkausweis G.-straße „wechselnde Kennzeichen“ bis 30. Juni 2013 zu verlängern.
Nach der Erwiderung der Beklagten liege die Annahme einer Wiederholungsgefahr als Fortsetzungsfeststellungsinteresse auch im Interesse der Beklagten. Die Beklagte habe auch eindeutig zu erkennen gegeben, dass bei unverändertem Sachverhalt auch in Zukunft mit einer ablehnenden Verbescheidung zu rechnen sei.
Bezüglich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.
II.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Die ursprüngliche Klage ist wegen Ablaufs des Zeitraums, für den ein Parkausweis beantragt wurde, unzulässig geworden. Der umgestellte Klageantrag stellt eine Klageänderung dar, die im Berufungszulassungsverfahren nicht zulässig ist; dem hilfsweise angekündigten Fortsetzungsfeststellungsantrag hinsichtlich des ursprünglichen Klagebegehrens fehlt das erforderliche Feststellungsinteresse.
Die geltend gemachten Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils), des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache) und des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache) können daher nicht vorliegen, da es auf die in diesem Zusammenhang erörterten Fragen nicht ankommt.
1. Bei dem umgestellten Klageantrag handelt es sich um eine Klageänderung im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 264 ZPO. Der Streitgegenstand ergibt sich aus dem gestellten Antrag und dem zugrundeliegenden Lebenssachverhalt. Hier hat die Klägerin bereits im Verwaltungsverfahren und dementsprechend auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Verlängerung des begehrten Parkausweises um ein Jahr, nämlich ausdrücklich bis 30. Juni 2013 beantragt. Der Antrag ist nach der Verwaltungspraxis der Beklagten jährlich zu stellen; eine Verlängerung erfolgt nur um ein Jahr. Die Beklagte hat daher jährlich die Voraussetzungen für das Vorliegen eines begründeten Einzelfalls im Sinne der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 45 Abs. 1 bis 1e StVO (Abschnitt X, Nr. 7 Satz 6) zu prüfen und ihr Ermessen nach den jeweils aktuellen internen Richtlinien auszuüben. Da es sich um eine Ausnahmegenehmigung handelt und die Verhältnisse, die diesen „Einzelfall“ begründen können, nicht in der Beschaffenheit einer Sache, sondern in persönlichen Lebensumständen liegen, die sich rasch ändern können, ist eine jährliche Überprüfung des Vorliegens der Voraussetzungen auch nicht unangemessen. Darüber hinaus können sich auch die internen Richtlinien zur Ausübung des Ermessens ändern, wie das nach Vortrag der Beklagten bei der Vergabe des Parkausweises für bis zu drei Kennzeichen jüngst der Fall war. Offensichtlich hat sich auch die Ausübung des Ermessens bei der Erteilung eines Parkausweises mit dem Eintrag „wechselnde Kennzeichen“ geändert.
Nach allg. Meinung (vgl. z. B. Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 91 Rn. 33; BayVGH, B. v. 31.3.2009 - 11 ZB 07.630 - juris Rn. 11 m. w. N.; OVG Berlin-Bbg, B. v. 13.1.2010 - OVG 9 N 5.08 - juris) ist eine Klageänderung im Berufungszulassungsverfahren nicht zulässig. Gegenstand des Berufungszulassungsverfahrens kann nur der Streitgegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens sein (BayVGH, B. v. 7.1.2009 - 1 ZB 07.2660 - juris Rn. 9); nur insoweit können Zulassungsgründe dargelegt und geprüft werden (BayVGH, B. v. 14.8.2008 - 4 ZB 07.1148 - juris Rn. 9 m. w. N.).
2. Erledigt sich der Rechtsstreit im Berufungszulassungsverfahren, kann die Zulassung hingegen mit dem Ziel verfolgt werden, den Antrag im Berufungsverfahren auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog) umzustellen, wenn eine solche zulässig ist. Die Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage setzt ein berechtigtes Interesse voraus, das bereits im Zulassungsverfahren zu verdeutlichen ist (BVerwG, B. v. 21.8.1995 - 8 B 43/95 - NVwZ-RR 1996, 122; BayVGH, B. v. 27.3.2014 - 15 ZB 12.1562 - juris Rn. 10; B. v. 1.8.2011 - 8 ZB 11.345 - BayVBl 2012, 287; Happ in Eyermann, a. a. O., § 124a Rn. 78b m. w. N.).
Daran fehlt es hier. Als berechtigtes Interesse kommt hier nur eine Wiederholungsgefahr in Frage. Deren Bejahung würde voraussetzen, dass auch in Zukunft die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse bestehen wie in dem für die Beurteilung der erledigten Maßnahme maßgeblichen Zeitpunkt (vgl. BVerwG, U. v. 21.3.2013 - 3 C 6.12 - NVwZ 2013, 1550). Eine solche unverändert fortbestehende Sachlage gibt es hier nicht.
Fraglich ist, ob das schon deswegen der Fall ist, weil das Vorliegen eines begründeten Einzelfalls im Sinne der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift (a. a. O.) jedes Jahr neu zu prüfen ist und das Ermessen der Beklagten nach den jeweils aktuellen internen Richtlinien ggf. jedes Jahr neu auszuüben ist. Zwar hat die Klägerin mit Schreiben vom 11. Juni 2014 vorgetragen, dass sich die klagebegründenden Tatsachen nicht geändert hätten, es sei keine Garage vorhanden und es würden von ihr neben dem eigenen Fahrzeug verschiedene Fahrzeuge unentgeltlich genutzt; zum Nachweis dessen hat sie auf die bereits vorliegenden Unterlagen verwiesen. Daran bestehen jedoch Zweifel, zumindest sind keine aktuellen Nachweise vorgelegt worden. Da die Klägerin nach dem unwidersprochen gebliebenem Vortrag der Beklagten nach dem 15. Juni 2012 keinen Parkausweis beantragt hat, stellt sich schon die Frage, wie es sich mit der Parkberechtigung für ihr eigenes Kraftfahrzeug verhält. Letztlich kann die Frage offen bleiben, weil die Wiederholungsgefahr aus einem anderen Grund zu verneinen ist.
Die Beklagte hat den streitgegenständlichen Parkausweis mit Bescheid vom 20. Juni 2012 ausschließlich aus einem Grund abgelehnt, der derzeit - nach Vortrag der Klägerin - nicht mehr besteht, nämlich aufgrund der Tatsache, dass die Klägerin zum Zeitpunkt des Ergehens des Bescheids über eine private Garage bzw. einen privaten Stellplatz verfügte. Die Beklagte führte hierzu aus, begünstigt werden könne nur der Personenkreis, der von der Parkraumnot am stärksten betroffen sei. Rechtlich nicht zu beanstanden sei es, wenn die Verkehrsbehörde einem Bürger mit Stellplatzmöglichkeit keinen Parkausweis erteile. Ein besonderer Härtefall sei grundsätzlich nicht erkennbar, wenn private Stellflächen zur Verfügung stünden.
Da die Klägerin nach wie vor vorträgt, über keine Garage mehr zu verfügen, kann dieser Ablehnungsgrund nicht mehr angeführt werden. Auf die später erörterten Fragen der Erteilung von Parkausweisen mit dem Eintrag „wechselnde Kennzeichen“ geht der Bescheid mit keinem Wort ein. Daher besteht insoweit keine Wiederholungsgefahr.
Das gilt auch, wenn man annähme, es handele sich bei dem Schreiben der Beklagten vom 25. Juni 2012, das nach dem Hinweis der Klägerin, ein privater Stellplatz bestehe nur im Winter, erging, um einen Zweitbescheid. Denn die Beklagte hat nur mitgeteilt, dass die dargelegten Gründe keine grundlegende Neubewertung der Sachlage zuließen. Das trifft in der Sache schon deswegen zu, weil die Klägerin hinsichtlich der Frage, ob sie über einen privaten Stellplatz oder eine Garage verfügt, keine Tatsachen glaubhaft gemacht oder gar nachgewiesen hat. Der klägerische Vortrag ist insofern widersprüchlich. Im Schreiben vom 15. Juni 2012 hatte sie noch vorgetragen, ihr Auto stehe meist in der Garage. Im vorgelegten Versicherungsnachweis, der sich auf den Versicherungszeitraum vom 1. April 2012 bis 1. November 2012 bezieht, ist als nächtlicher Stellplatz eine „Einzel-/Doppelgarage“ benannt.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung ist im Hinblick darauf, dass die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung nur von Tatsachen und Verhältnissen abhängen kann, die im Zeitpunkt der Entscheidung vorgelegen haben, der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (vgl. BVerwG, U. v. 23.8.1990 - 8 C 42.88 - juris Rn. 34; BFH, U. v. 6.2.1985 - I R 206/80 - juris Rn. 17; BFH, U. v. 27.9.2001 - X R 134/98 - juris Rn. 28; BayVGH, U. v. 16.3.1990 - 23 B 89.2322 - juris Rn. 33; BayVGH, B. v. 16.6.2011 - 6 ZB 11.248 - juris Rn. 6; BayVGH, B. v. 6.2.2012 - 4 ZB 11.1516 - juris Rn. 14). Maßgeblicher Zeitpunkt ist daher der Zeitpunkt des Ergehens des Bescheids vom 20. Juni 2012 bzw. des Schreibens der Beklagten vom 25. Juni 2012. Denn diese enthalten die Ablehnung des Antrags der Klägerin vom 27. April 2012 und stellen damit die letzten Behördenentscheidungen dar. Da die Klägerin erst im Klageverfahren vorgetragen hat, die Garage sei gekündigt, konnte und musste die Beklagte nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens hierauf nicht mehr eingehen. Ändern sich die Verhältnisse nach Ergehen eines Bescheides, in dem unter pflichtgemäßer Ermessensausübung ein Antrag abgelehnt wurde, in tatsächlicher Hinsicht, ist die Beklagte nicht verpflichtet, ihre Ermessensausübung von Amts wegen anzupassen, soweit nicht ausdrücklich materielles Recht etwas anderes bestimmt; ist das wie hier nicht der Fall, ist ein neuer Antrag unter Darlegung der geänderten, neuen Sachlage erforderlich. Denn eine Versagungsgegenklage kann keinen Erfolg haben, wenn die Behörde unter Zugrundelegung der zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids gegebenen Sachlage ermessensfehlerfrei entschieden hat. Ansonsten hätte das Gericht zur Neuverbescheidung nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten, ohne dass die Behörde vorher ihr Ermessen unter Zugrundelegung des neuen Sachverhalts ausgeübt hätte.
Der Senat sieht sich daher mangels Zulässigkeit der geänderten Klage und des angekündigten Fortsetzungsfeststellungsantrags gehindert, in rechtlich verbindlicher Wirkung zur Hauptsache (im Haupt- oder Hilfsantrag) zu entscheiden. Ohne dass es darauf ankommt, weist der Senat daher nur darauf hin, dass sowohl an der Richtigkeit der Darlegungen im Urteil des Verwaltungsgerichts als auch an der grundsätzlich restriktiven Haltung der Beklagten zur Erteilung von Parkausweisen mit dem Eintrag „wechselnde Kennzeichen“ keine ernstlichen Zweifel bestehen. Es liegt auf der Hand, dass mit derartigen Parkberechtigungen dem Missbrauch „Tür und Tor“ geöffnet würden. Der Einwand der Klägerin, sie könne den Ausweis immer nur für ein Fahrzeug in Anspruch nehmen, trägt nicht. Sie könnte nämlich immer dann, wenn sie den Parkausweis für das eigene Fahrzeug nicht benötigt, fremden Fahrzeugen, Besuchern und Kunden ein kostenloses Parken ermöglichen. Bei der Klägerin kommt noch hinzu, dass sie über ein eigenes Fahrzeug verfügt, sich aber nicht dazu äußert, wo sie dieses Fahrzeug abstellt, wenn sie den Parkausweis für die zur Verfügung gestellten fremden Fahrzeuge einsetzt. Auch ist der Hinweis der Beklagten, für die gelegentliche Nutzung fremder Fahrzeuge sei es zumutbar, Parkgebühren wie Besucher zu entrichten, vor dem Hintergrund des möglichen Missbrauchs nachvollziehbar. Ein Widerspruch zu den Verwaltungsvorschriften betreffend Car-Sharing (VwV zu § 45 Abs. 1 bis 1e StVO Abschnitt X Sätze 7 und 8) besteht nicht. Bei Car-Sharing nutzt eine Vielzahl von Personen, die in der Regel nicht über ein eigenes Kraftfahrzeug verfügen, wenige Fahrzeuge gemeinsam. Hingegen möchte die Klägerin mehrere Fahrzeuge nutzen und dafür einen Parkausweis erhalten.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47, § 52 Abs. 2 GKG.
Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
