Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht Urteil, 21. Jan. 2016 - 1 LB 57/15

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Göttingen - 2. Kammer (Einzelrichter) - vom 30. Januar 2014 geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin, ein Realverband im Sinne des Niedersächsischen Realverbandsgesetzes, wendet sich gegen eine Baugenehmigung für die Errichtung eines Modellfluggeländes auf einem landwirtschaftlich genutzten Grundstück in ihrem Verbandsgebiet. Die Beigeladene wurde als Rechtsnachfolgerin ihrer Schwester Eigentümerin des Grundstücks Flurstück 11/2, Flur 7 der Gemarkung C.. Auf deren Antrag vom 17. November 2010 hatte der Beklagte der Rechtsvorgängerin der Beigeladenen unter dem 3. Februar 2011 die Baugenehmigung für die Nutzung des Geländes durch den Pächter des Grundstücks, den Modellflugverein „H.“, als Modellfluggelände erteilt. Das Grundstück ist ausschließlich erreichbar über Interessentenwege, die im Eigentum der Klägerin stehen und an denen die Eigentümer der im Verbandsbereich liegenden Grundstücke Nutzungsrechte haben. Der Weg ist nicht öffentlich-rechtlich gewidmet. Die Baugenehmigung wurde der Klägerin nicht bekannt gemacht. Den von der Klägerin dagegen eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 2. März 2012 als unzulässig zurück. Dem Realverband fehle die Widerspruchsbefugnis; denn § 5 NBauO, der die Erschließung von Baugrundstücken regele, sei nicht nachbarschützend.

Dagegen hat die Klägerin sich mit ihrer Klage vor dem Verwaltungsgericht gewendet und vorgetragen, die nicht öffentlich gewidmeten Interessentenwege dienten ausschließlich der Nutzung für landwirtschaftliche Zwecke. Der durch ein Modellfluggelände veranlasste Verkehr übersteige den damit zulässigen Gebrauch an den Wegen. Notwendig sei mindestens die Eintragung einer Baulast.

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angegriffenen Urteil (Juris) der Klage stattgegeben und Baugenehmigung sowie Widerspruchsbescheid aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Klage sei zulässig. Zwar sei § 5 NBauO nicht nachbarschützend, so dass sich die Klägerin nicht darauf berufen könne, dass es für die Benutzung des nicht öffentlichen Wegs einer Baulast oder einer Sicherung durch Miteigentum gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 NBauO a.F. bedürfe. Die Klägerin könne aber als Eigentümerin der Wege, die gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 Realverbandsgesetz zum Verbandsvermögen gehörten, geltend machen, in ihrem Eigentumsrecht dadurch verletzt zu sein, dass der Beklagte durch die Erteilung der Baugenehmigung gegen ihren Willen auf den ihr gehörenden Wegen einen Verkehr zugelassen habe. Dem stehe nicht entgegen, dass die Klägerin als Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht Trägerin von Grundrechten sein könne. Zu den Personen des öffentlichen Rechts, die den Menschen zur Verwirklichung ihrer individuellen Grundrechte dienten, gehörten auch Realverbände. Aus diesem Grund könne insoweit im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Ausnahme von dem Grundsatz gelten. Die Klage sei begründet, denn es fehle an der notwendigen Sicherung des Zugangs zum Baugrundstück. Das Nutzungsrecht der Mitglieder eines Realverbands gemäß § 7 Realverbandsgesetz genüge nicht den Anforderungen des § 5 Abs. 2 NBauO. Der Möglichkeit, der Klägerin die Nutzung ihrer Interessentenwege zu untersagen, stehe das Recht der Beigeladenen auf Einräumung eines Notwegerechts gemäß § 917 BGB entgegen. Dem könne sich die Klägerin nicht entziehen, da die einmal erteilte Baugenehmigung die Vermutung für eine ordnungsgemäße Nutzung im Sinne der Vorschrift begründe. Damit werde das Eigentumsgrundrecht der Klägerin verletzt.

Dagegen wendet sich der Beklagte mit seiner vom Senat mit Beschluss vom 7. April 2015 zugelassenen Berufung, zu deren Begründung er vorträgt: § 5 NBauO sei nicht nachbarschützend, so dass die Klagebefugnis des Verbands, der sich nicht auf Art. 14 GG berufen könne, nicht gegeben sei. Darüber hinaus sei die Baugenehmigung auch nicht rechtswidrig, denn die Mitgliedschaft im Realverband stehe einem Miteigentumsrecht im Sinne von § 5 NBauO gleich. § 917 BGB sei deshalb nicht anwendbar. Zudem fehle es an der Automatik, auf die das Bundesverwaltungsgericht mit der Entscheidung vom 11. Mai 1998 - 4 B 45.98 - die Eingriffsqualität begründet habe.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Göttingen - Einzelrichter - vom 30. Januar 2014 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt sie vor, die Klägerin werde durch die rechtswidrig erteilte Baugenehmigung in ihren Rechten verletzt. Dies ergebe sich zum einen aus der Möglichkeit eines Notwegerechts gemäß § 917 BGB. Aber auch für den Fall, dass man davon ausgehe, das Realverbandsrecht schließe die Entstehung eines Notwegerechts gemäß § 917 BGB aus, werde die Klägerin in ihrem Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit getroffen. Durch die erteilte Baugenehmigung und die daraus folgende Nutzung der Wege werde sie zu einem Handeln gezwungen und zur Übernahme höherer Verkehrssicherungspflichten und zivilrechtlicher Haftungsrisiken, die anderenfalls nicht beständen. Es sei nicht Aufgabe des Realverbandes, rechtswidrigem Verwaltungshandeln durch eigene Maßnahmen zu begegnen.

Die Beigeladene hat sich nicht geäußert.

Zu den weiteren Einzelheiten von Vortrag und Sachverhalt wird auf die gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Die Berufung des Beklagten ist begründet. Es fehlt der Klägerin die Antragsbefugnis. Das Verwaltungsgericht hätte der Klage nicht stattgeben dürfen.

Die Antragsbefugnis der Klägerin leitet sich nicht aus § 5 NBauO a.F./§ 4 NBauO n.F. her; diese Vorschrift ist nicht nachbarschützend.

Eine Verletzung von Rechten der Klägerin ist aber auch im Übrigen nicht zu erkennen. Klagebefugt ist, wer geltend machen kann, durch den von ihm angegriffenen Verwaltungsakt in seinen öffentlichen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Ein nachbarliches Abwehrrecht gegen eine rechtswidrige Baugenehmigung, die infolge des Fehlens der Erschließung des Baugrundstücks über einen öffentlichen Weg die Erschließung über Grundstücke im Eigentum von Dritten nach sich zieht, kann in Einzelfällen gegeben sein. Die Baugenehmigung kann „Eingriffsqualität“ gegenüber dem betroffenen Dritten entfalten, wenn sich durch die Baugenehmigung im Hinblick auf eine Pflicht zur Duldung eines Notwegerechts gemäß § 917 BGB eine unmittelbare Rechtsverschlechterung ergibt (BVerwG, Beschl. v. 11.5.1998 - 4 B 45.98 -, BRS 60 Nr. 182; Urt. v. 26.3.1976 - IV C 7.74 -, BVerwGE 50, 282; Urt. v. 4.6.1996 - 4 C 15.95 -, BRS 58 Nr. 206; VGH BW, Beschl. v. 21.12.2001 - 8 S 2749/01 -, BRS 64 Nr. 193; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 21.10.2009 - 1 A 10481/09 -, Juris). Ist ein Grundstück nicht erschlossen, kann dies zu einem Anspruch auf Einräumung eines Notwegerechts gemäß § 917 BGB führen. Der betroffene Grundstücksnachbar, über dessen Grundstück das Notwegerecht führt, kann sich zwar gegen das Notwegerecht wehren. Im Rahmen der Überprüfung der Ordnungsgemäßheit der Benutzung des Grundstücks als Voraussetzung für die Entstehung eines Notwegerechts, ist aber die erteilte Baugenehmigung zu berücksichtigen, ohne dass ihre Rechtmäßigkeit in diesem Zusammenhang überprüft wird (BGH, Urt. v. 7.7.2006 - V ZR 159/05 -, NJW 2006, 3426 = BRS 70 Nr. 155; Urt. v. 24.4.2015 - V ZR 138/14 -, NJW-RR 2015, 1234). Danach besteht für einen Betroffenen nicht die Möglichkeit, sich gegen die Nutzung seines Grundstücks im Wege des Notwegerechts gemäß § 917 BGB mit der Begründung nicht ordnungsgemäßer Grundstücksnutzung zu wehren, solange die Baugenehmigung - sei sie auch rechtswidrig - wirksam ist. Aus diesem Grund wird ihm die Möglichkeit eingeräumt, die dem Nachbarn erteilte Baugenehmigung im Hinblick auf die Erschließung des Baugrundstücks auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen zu lassen.

Das Notwegerecht greift allerdings dann nicht ein, wenn die „Zugangslosigkeit des Grundstücks anderweitig behoben werden kann“ oder zur ordnungsgemäßen Bewirtschaftung des Grundstücks nicht notwendig ist (Münchener Kommentar, BGB, 6. Aufl. 2013, § 917 Rdn. 6 bis 14). In diesem Verhältnis darf deshalb nicht unberücksichtigt bleiben, dass es sich um ein Grundstück aus dem Zweckvermögen eines Realverbands handelt. Das Rechtsverhältnis zwischen dem Realverband und seinen Mitgliedern ist ganz unabhängig von § 917 BGB abschließend öffentlich-rechtlich geregelt (OVG Lüneburg, Beschl. v. 22.9.2008 - 10 LA 178/07 -, Juris; VG Göttingen, Urt. v. 22.4.2009 - 1 A 235/08 -, Juris). Mitglieder des Realverbands können das Zweckvermögen in den Grenzen seiner Zweckbestimmung benutzen (§ 7 Nds. Realverbandsgesetz). Wenn die Nutzung - wie hier wohl der Fall - über die Zweckbestimmung des Realverbandsvermögens hinausgeht, handelt es sich um eine Sondernutzung, die das einzelne Mitglied nicht unbeschränkt beanspruchen kann (OVG Lüneburg, a.a.O.; Thomas/Tesmer, Niedersächsisches Realverbandsgesetz, 10. Aufl., § 7 Anm. 3.1; Anm. 16.2 zu § 22). Streitigkeiten darüber sind ausschließlich nach den Bestimmungen des Nds. Realverbandsgesetzes auszutragen. Die für § 917 Abs. 1 BGB mit ausschlaggebende Ordnungsmäßigkeit der Grundstücksnutzung ist dafür irrelevant. Das Nds. Realverbandsgesetz enthält kein Tatbestandsmerkmal, das durch die angegriffene Baugenehmigung so festgelegt wird, dass dies der Klägerin im Streit um die Zulassung einer Sondernutzung von Nachteil wäre.

Die Beigeladene hat danach im Rahmen ihres Rechts als Mitglied der Feldmarksinteressentenschaft das Verbandsvermögen zu nutzen ein Zugangsrecht zu ihrem Grundstück über die der Klägerin als Verbandsvermögen gehörenden Wege. Die Voraussetzungen für die Entstehung eines Notwegerechts sind deshalb nicht erfüllt, denn ein Zugang zum Grundstück der Klägerin ist gegeben. Der Umfang der Zweckbestimmung des Verbandsvermögens und damit auch des Umfangs dieses von den Mitgliedern zu nutzen, ist unter Berücksichtigung der Aufgaben des Verbands festzustellen. Die im Eigentum der Feldmarksinteressentenschaft stehenden Wege dienen der Erschließung landwirtschaftlich genutzter Grundstücke. Aufgabe der Interessentenschaft ist, ihren Mitgliedern den Zugang zu ihren Grundstücken zwecks landwirtschaftlicher Nutzung zu gewährleisten.

Begehrt ein Mitglied eine Sondernutzung des Verbandsvermögens, kann der Realverband im Wege einer Ermessensentscheidung diese begehrte Sondernutzung zulassen, unterbinden oder besondere Gebühren für sie erheben (Thomas/Tesmer, a.a.O., Anm. 2 zu § 29 Realverbandsgesetz). Gegen eine ablehnende Entscheidung des Verbandsvorstands steht dem Mitglied gemäß der öffentlich-rechtlichen Struktur des Verbands der Rechtsweg vor den Verwaltungsgerichten offen, so dass eine Schlechterstellung des Verbandsmitglieds nicht daraus folgt, dass § 917 BGB nicht eingreift.

Die Wege, die im Eigentum der Feldmarksinteressentenschaft A. stehen, sind nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmet und damit im straßenrechtlichen Sinn als Privatwege eingestuft (Thomas/Tesmer, a.a.O., § 3 Anm. 7.1; OVG Lüneburg, a.a.O.). Der Realverband hat nach § 3 Realverbandsgesetz die Aufgabe, die gemeinschaftlichen Angelegenheiten im Einklang mit den Interessen der Allgemeinheit zum Nutzen seiner Mitglieder zu verwalten. Im Interesse der Allgemeinheit ist ein Verbandsweg auch dem allgemeinen Betretungsrecht entsprechend zugänglich zu halten, jedoch gehört dazu nicht ein Recht auf allgemeines Befahren eines Weges auch mit Kraftfahrzeugen. Unter Beachtung von § 59 BNatSchG gehört hierzu nur das Recht einen Weg zu begehen, nicht jedoch dort Kraftfahrzeuge zu benutzen.

Umfasst danach das Nutzungsrecht der Beigeladenen nicht das Recht für die uneingeschränkte Nutzung der Wege mit Kraftfahrzeugen, kann auch die Baugenehmigung weder der Beigeladenen noch den Mitgliedern des auf die Baugenehmigung Bezug nehmenden Pächters des Grundstücks das Recht einräumen, das Grundstück mit Kraftfahrzeugen anfahren zu können. Die Erteilung der Baugenehmigung wirkt sich in diesem Zusammenhang nicht auf die Bestimmung dessen aus, was als ordnungsgemäße Nutzung im Sinne des Realverbands anzusehen ist.

Dies ergibt sich zudem daraus, dass die Frage der Zuwegung in der Baugenehmigung nicht geregelt ist. Die Zuwegung zu dem Grundstück, für das die Baugenehmigung erteilt ist, ist zwar auf dem mit Grünstempel zur Baugenehmigung genommenen Lageplan eingezeichnet. Auf den Nachweis von Stellplätzen ist in der Baugenehmigung verzichtet worden, so dass damit die Zufahrt mit Kraftfahrzeugen zum Grundstück sich erübrigte. Zudem ist in der ebenfalls mit Grünstempel zur Baugenehmigung genommenen Betriebsbeschreibung auf ein als Anlage (2) zu der Betriebsbeschreibung genommenes Schreiben des Beklagten (v. 8.11.2010, Bl. 23, Beiakte B) Bezug genommen worden. In diesem Schreiben ist ausgeführt, die Zuwegung zum Grundstück sei nur gesichert, wenn Miteigentum bestehe oder eine Baulast erteilt werde, wozu allerdings die Feldmarksinteressentenschaft nicht verpflichtet werden könne. Danach hatte der Beklagte mit der Baugenehmigung die Regelung der Zufahrt offen lassen wollen und war allenfalls von einem Miteigentumsanteil der Beigeladenen an dem Zweckvermögen der Klägerin ausgegangen. In beiden Fällen ergeben sich rechtliche Auswirkungen für die Klägerin nicht. Ein die Klägerin bindendes Recht auf eine Nutzung der Wege mit Kraftfahrzeugen wird durch die Baugenehmigung nicht begründet und ergibt sich auch zudem nicht, wie schon dargestellt, aus dem allgemeinen Betretungsrecht für nicht gewidmete Wege in der freien Landschaft.

Entfällt danach eine Bindungswirkung durch die Baugenehmigung für das Rechtshandeln der Klägerin sowohl im Hinblick auf die Wahrnehmung ihrer Rechte als Realverband als auch im Hinblick auf das Entstehen eines Notwegerechts gemäß § 917 BGB, entfällt auch die von der Rechtsprechung zur Begründung der „Eingriffsqualität“ eines Verwaltungsakts angeführte „Automatik für die Entstehung eines Notwegerechts“ (BVerwG, a.a.O.) und damit auch das für die Klagebefugnis notwendige Abwehrrecht des betroffenen Grundstückseigentümers.

Der Umstand allein, dass der Modellflugverein das Baugrundstück ohne den angegriffenen Bauschein nicht nutzen und daher auch die Wege nicht befahren würde, ist rein tatsächlicher Natur und begründet nicht die für eine Klagestattgabe allein ausreichende Verletzung eigener Rechte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor.